BOLETIN ONU SEPTIEMBRE 10 , 1999
Núm. 99/64
GUERRA Y DESASTRES NATURALES, PRINCIPALES AMENAZAS PARA LA SEGURIDAD DE LOS SERES HUMA-NOS Y LAS COMUNIDADES, AFIRMA KOFI ANNAN
La Memoria del Secretario General sobre la labor de la Organización fue presentada hoy en la sede de las Naciones Unidas en Nueva York. A continuación la introducción de este documento, redactado por Kofi Annan.
Afrontar el reto humanitario: hacia una cultura de la prevención
1. Frente a los horrores de la guerra y de los desastres naturales,
las Naciones Unidas siempre han sostenido que más vale prevenir
que curar, que hemos de abordar las causas fundamentales y no sólo
sus síntomas. No obstante, la acción efectiva aún
no ha alcanzado el nivel de nuestras aspiraciones. Por ese motivo, la comunidad
internacional afronta actualmente retos humanitarios sin precedentes.
2. El año 1998 fue el peor que se haya registrado en lo que
se refiere a desastres naturales relacionados con el clima. Las inundaciones
y las tormentas costaron la vida a decenas de miles de personas en todo
el mundo y desplaza-ron a millones. Si se incluyen las víctimas
de los terremotos, el año pasado los desastres naturales cobraron
unas 50,000 vidas. Entretanto, parece haberse detenido la aparente tendencia
— gradual pero alentadora — hacia un mundo con guerras más infrecuentes
y menos mortíferas. Estallaron o volvieron a estallar conflictos
en Angola, Guinea–Bissau, Cachemira y Kosovo, y entre Eritrea y Etiopía.
Otras guerras iniciadas hace mucho tiempo, como la de la Repú-blica
Democrática del Congo, prosiguieron sin recibir mayor difusión
en los medios de información mundiales. Asimismo, se agravaron los
efectos de las guerras en la población civil, porque las guerras
internas, que se han convertido en el tipo de conflicto armado más
frecuente, suelen causar más víctimasciviles que las guerras
entre los Estados, y porque se ha acentuado la tendencia de los combatientes
a convertir a los civiles en objetivos estratégi-cos. Ese brutal
desprecio de las normas humanitarias — y de los Convenios de Ginebra sobre
las leyes y usos de la guerra, cuyo cincuentenario hemos conmemorado reciente-mente
— también se extiende al trato del personal humanita-rio, al que
con frecuencia se le impide llegar a las víctimas en las zonas de
conflicto o que es blanco de ataques.
3. Frente a la reanudación de los conflictos armados y al rápido
aumento del costo humano y económico de los desastres naturales,
hemos de acometer dos tareas. Por una parte, debemos fortalecer nuestra
capacidad de socorrer a las víctimas; en el capítulo III
de la presente memoria y en mi informe al Consejo de Seguridad sobre la
protección de los civiles en los conflictos armados se examinan
en detalle diversas formas de mejorar nuestras estrategias de respuesta
en el ámbito humanitario. Por otra parte, hemos de formular estrategias
más eficaces para evitar que siquiera surjan situaciones de emergencia.
El tema central de esta introducción es la necesidad de adoptar
estrategias de prevención mejores y más eficaces en relación
con los costos.
La magnitud del reto
4. En el decenio de 1990 han ocurrido en el mundo tres veces más
desastres naturales importantes que en el decenio de 1960, mientras que,
según la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz
Roja y de la Media Luna Roja, tan sólo en los cinco últimos
años, los fondos para prestar asistencia a los casos de emergencia
se han reducido en un 40%.
5. En el Caribe, los huracanes Georges y Mitch costaron la vida a más
de 13,000 personas en 1998; Mitch fue la tormenta atlántica que
causó más víctimas en 200 años. Un ciclón
que azotó a la India en junio, mucho menos difundido en los medios
de información, provocó daños compara-bles a los causados
por Mitch y alrededor de 10,000 muertos.
6. Hubo grandes inundaciones en Bangladesh, la India, Nepal, y gran
parte de Asia oriental, con miles de víctimas. Las dos terceras
partes de Bangladesh estuvieron inundadas durante meses, lo cual dejó
sin hogar a millones de perso-nas. Más de 3,000 personas murieron
en la catastrófica crecida del Yang–Tsé en China; millones
de personas tuvieron que abandonar sus hogares y se calcula que el costo
económico del desastre alcanzó la suma astronómica
de 30,000 millones de dólares. Los incendios arrasaron dece-nas
de miles de kilómetros cuadrados de bosques en el Brasil, Indonesia
y Siberia, lo cual entrañó consecuencias devastadoras para
la salud humana y la economía local. En el Afganistán, los
terremotos causaron más de 9,000 vícti-mas. En agosto de
1999, Turquía sufrió uno de los terremo-tos más devastadores
de los últimos tiempos.
7. La esfera de los conflictos violentos, el acontecimien-to que más
preocupación causó en 1998 fue el considerable aumento del
número de guerras. Ello causa particular inquietud porque desde
1992, según algunos investigadores, la frecuencia y la gravedad
de las guerras a escala mundial se había reducido en un tercio o
más.
8. El reto humanitario es aún mayor si se tiene en cuenta que
la comunidad internacional no responde de forma coherente a las situaciones
de emergencia humanitaria, en parte debido a la atención dispar
que les prestan los medios de información. La crisis de Kosovo,
por ejemplo, saturó los medios de difusión. La guerra entre
Eritrea y Etiopía, que fue más prolongada y causó
más víctimas, y la reanuda-ción de la salvaje guerra
civil de Angola recibieron escasa atención de los medios de información.
Respecto de otras guerras prácticamente no se difundió información
alguna. En parte por ese motivo, las respuestas a los llamamientos de asistencia
humanitaria y de seguridad también han sido desiguales. La asistencia
no debería prestarse en función de la difusión del
problema en los medios deinformación ni de consideraciones políticas
o geográficas. El único criterio válido debería
ser el de la necesidad humana.
9. Me alarma, en particular, la respuesta insuficiente de la comunidad
internacional a las necesidades de las víctimas de la guerra y de
los desastres naturales en África. Cuando las necesidades son urgentes,
si no somos fieles a nuestros principios más elementales de multilateralismo
y ética humanitaria, en el mejor de los casos se nos acusará
de incoherencia y en el peor, de hipocresía.
Comprender las causas: primer paso para adoptar medidas eficaces de
prevención
10. Antes de formular estrategias preventivas eficaces debemos comprender
claramente las causas fundamentales de los problemas. En el caso de los
desastres, las respuestas son relativamente sencillas; la guerra es un
asunto más complicado.
11. Las comunidades humanas siempre tendrán que afrontar peligros
naturales, se trate de inundaciones, sequías, tormentas o terremotos,
pero, los desastres de hoy a veces son provocados por la acción
humana, y ésta — o su ausencia — los agrava en casi todos los casos.
La expresión “desastre natural” es cada vez más anacrónica
e inexacta: el comportamiento humano transforma los peli-gros naturales
en desastres que deberían denominarse antinaturales.
12. La pobreza y las presiones demográficas agudizan el costo
de los peligros naturales porque cada vez más seres humanos se ven
obligados a vivir en zonas de riesgo, expuestos a inundaciones, terremotos
y deslizamientos de tierra. No es mera casualidad que más del 90%
de las víctimas de los desastres que ocurren en todo el mundo vivan
en los países en desarrollo.
13. Las prácticas de desarrollo insostenibles también
contribuyen a agravar cada vez más los efectos de los peligros naturales.
La explotación forestal en gran escala reduce la capacidad del suelo
de absorber las lluvias intensas, lo cual acrecienta las probabilidades
La comunidad internacional no responde de forma coherente a las situaciones
de emergencia humanitaria... en Africa, en particular, la respuesta ha
sido insuficiente.
la capacidad del suelo de absorber las lluvias intensas, lo cual acrecienta
las probabilidades de erosión e inundaciones. La destrucción
de los humedales reduce la capacidad de las tierras de absorber las corrientes
de agua, lo cual, a su vez, aumenta los peligros de inundación.
Se calcula que, en 1998, 25 millones de personas tuvieron que abandonar
sus tierras y trasladarse a ciudades superpobla-das, muchas de ellas expuestas
a desastres, a causa de esas y otras formas de ordenación inadecuada
del medio ambien-te.
14. Aunque la tierra siempre ha experimentado ciclos naturales de calentamiento
y enfriamiento, en los dos últimos decenios se han registrado los
14 años de tempera-turas más elevadas desde que comenzaron
las mediciones, en el decenio de 1860, y 1998 ha sido el año más
cálido de que se tenga memoria. Por más que algunos sigan
rechazan-do esa teoría, cada vez son más las pruebas de que
la oleada de alta temperatura que nos afecta y los incidentes climáti-cos
extremos relacionados con ella son producto del aumen-to de las emisiones
de carbono, generadas en gran parte por la actividad humana.
15. Las causas de la guerra son inherentemente más difíciles
de explicar que las de los fenómenos naturales. El comportamiento
social no está sujeto a leyes físicas como los ciclones o
los terremotos; los seres humanos forjan su propia historia, frecuentemente
de manera violenta y a veces inexplicable. Por consiguiente, las causas
de la guerra son complejas y multidimensionales, y a menudo difieren radicalmente
de una guerra a otra.
16. No obstante, podemos identificar algunos elementos que aumentan
las probabilidades de que estalle una guerra. En los últimos años,
las probabilidades de que se produzcan conflictos armados han sido mucho
mayores en los países pobres que en los países ricos. Sin
embargo, la pobreza en sí no parece ser el factor decisivo, pues
la mayor parte de los países pobres suele vivir en paz.
17. En un estudio que acaba de terminar la Universidad de las Naciones
Unidas se indica que, por lo general, los países afectados por la
guerra también adolecen de desigual-dadessociales. Ése, y
no la pobreza, parece ser el factor crítico. La desigualdad puede
basarse en el origen étnico, la religión, la identidad nacional
o la clase económica, y suele reflejarse en un acceso desigual al
poder político que con frecuencia obstaculiza la senda hacia un
cambio pacífi-co.
18. El empeoramiento de la situación económica también
está estrechamente vinculado con los conflictos violentos, sobre
todo porque la política de un país cuya actividad económica
decrece es de por sí más conflictiva que la de un país
cuya actividad económica va en aumento. En algunos casos, el efecto
de las reformas radicales impuestas a una economía para orientarla
hacia el mercado y de programas de ajuste estructural implantados sin políticas
sociales que mitiguen sus efectos perjudiciales puede atentar contra la
estabilidad política. En general, los gobiernos débiles —
y, naturalmente, los llamados Estados fallidos — tienen escasa capacidad
para detener el estallido y la propagación de la violencia que otros
gobiernos mejor organizados y más legítimos podrían
haber evitado o contenido.
19. Las probabilidades de una guerra pueden convertirse
en realidad si se produce una movili-zación deliberada de los sectores
descontentos, si se propagan mitos étnicos, religiosos o nacionalistas
y si se promueven ideologías deshumanizantes, todo ello a menudo
fomentado por medios de difusión dedicados a instigar el odio. Debido
a la enorme difusión de lo que a veces se ha dado en llamar las
políticas de identidad, y a que menos del 20% de los Estados son
homogéneos desde el punto de vista étnico, los demagogos
no tienen mayores inconvenientes para encontrar oportuni-dades de movilizar
apoyo para causas chovinistas. El fenómeno de la “depuración
étnica” del decenio de 1990 demuestra con elocuencia los abismantes
efectos que puede tener esa odiosa explotación de las políticas
de identidad.
20. Sin embargo, en otros casos los conflictos armados no guardan tanta
relación con las rivalidades étnicas, nacionales o de otra
índole, cuanto con la pugna por contro-lar determinados recursos
económicos. Esa pugna por obtener diamantes, drogas, explotaciones
forestales y otros productos valiosos impulsa
Las desigualdades sociales parecen ser un factor crítico de las
guerras. El empeoramiento de la situación económica y los
gobiernos débiles son otros factores.
varias de las guerras internas actuales. En algunos países,
el premio por el que se lucha es la capacidad del Estado de extraer recursos
de la socie-dad y de otorgar prerrogativas a allegados o aliados políti-cos.
En otros, los grupos rebeldes y sus simpatizantes controlan la mayor parte
de los recursos y la concesión de prebendas que ello entraña.
Estrategias de prevención
21. Tomar más en serio la prevención contribuirá
a que haya menos guerras y menos desastres graves que afrontar. Los incentivos
financieros para actuar de esa forma son evidentes. En el decenio de 1960,
los daños causados por los desastres naturales se calcularon en
unos 52,000 millo-nes de dólares; en el decenio de 1990 ese costo
ya ha alcanzado los 479,000 millones de dólares. La magnitud del
costo de los conflictos armados es igualmente elocuente. La Comisión
Carnegie para la Prevención de los Conflictos Mortíferos
estima que el costo para la comunidad interna-cional de las siete guerras
más importantes ocurridas en el decenio de 1990, sin contar a Kosovo,
ascendió a 199,000 millones de dólares, suma en que no están
comprendidos los costos para los países participantes en esos conflictos.
Los investigadores de la Comisión Carnegie sostienen que la mayor
parte de esos costos podrían haberse ahorrado si se hubiera prestado
más atención a la prevención.
22. Las estrategias de prevención más eficaces no sólo
permitirían ahorrar miles de millones de dólares, sino también
salvar cientos de miles de vidas. Los recursos que se gastan actualmente
en actividades de intervención y de socorro podrían
destinarse a promover un desarrollo equitativo y sostenible, lo cual reduciría
aún más los riesgos de que estallaran guerras y se produjeran
desastres.
23. Sin embargo, no es fácil promover una cultura de la prevención.
Los costos de la prevención deben pagarse en el presente, en tanto
que sus beneficios nos aguardan en un futuro lejano. Además, se
trata de beneficios no tangibles, porque se refieren a las guerras y los
desastres que no ocurren. Por consiguiente, no es de sorprender que el
apoyo que reciben las políticas de prevención suela ser más
retórico que sustantivo.
24. Y eso no es todo: la historia nos enseñaque, invaria-blemente,
es demasiado simplista atribuir las guerras o los desastres naturales a
una sola causa. Ello significa que tampoco se puede recurrir a soluciones
simples y generales; para abordar causas complejas, nos harán falta
soluciones complejas e interdisciplinarias. El hecho fundamental es que
para poner en práctica estrategias a fin de prevenir guerras o desastres
se necesita la cooperación de una amplia gama de organismos y departamentos.
25. Lamentablemente, falta aún que las burocracias internacionales
y nacionales levanten las barreras institucio-nales que impiden promover
la cooperación intersectorial necesaria para adoptar medidas eficaces
de prevención. Por ejemplo, en los gobiernos naciona-les, al igual
que en los organismos internaciona-les, los departamentos encargados de
las políticas de seguridad no suelen conocer a fondo las políticas
de desarrollo y de gestión de los asuntos públicos, mientras
que los encargados de éstas rara vez las encaran desde el punto
de vista de la seguridad. Para superar los obstáculos que plantea
la división por funciones hacen falta autoridades dedicadas y un
compromiso firme de establecer redes normativas interdisciplinarias “horizontales”
de las que formen parte nuestros colaboradores de la sociedad civil internacional.
Prevención de desastres
26. Mediante la prevención de los desastres se pretende reducir
la vulnerabilidad de las sociedades a los efectos de los desastres y también
abordar las actividades humanas que los causan. La alerta temprana es especialmente
importante para la prevención a corto plazo. La alerta anticipada
de una hambruna facilita las operaciones de socorro; la de una tormenta
o una inundación permite que la población evite el peligro
a tiempo. Las mejoras de la tecnología de vigilan-cia de grandes
extensiones por satélite han revolucionado la reunión de
datos de alerta temprana para prevenir los desastres.
27. Cada vez es más importante la función de los organis-mos
de las Naciones Unidas en las actividades de alerta temprana. Por ejemplo,
la Organización de las Naciones Unidas parala Agricultura y la Alimentación
emite alertas de importancia crítica respecto de las hambrunas inminen-tes,
mientras que la Organización Meteorológica Mundial presta
apoyo a la formulación de pronósticos de ciclones tropicales
y a la vigilancia de las sequías. La Internet facilita la difusión
en tiempo real de los datos de alerta obtenidos de satélites y otras
fuentes.
28. También se están redoblando los esfuerzos por mejorar
la planificación para casos imprevistos y otras medidas de preparación
en los países expuestos a los desastres, mientras que, en el marco
del Decenio Internacio-nal para la Reducción de los Desastres Naturales,
se han encontrado importantes formas de mejorar las metodologías
de evaluación de los riesgos y de estimación de las pérdidas.
Gracias a esas y otras innovaciones, los gobiernos son cada vez más
conscientes de los peligros y de los costos de las prácticas deficientes
de uso de la tierra y de ordenación del medio ambiente.
29. También va en aumento el consenso respecto de las medidas
que se deben adoptar. Habría que poner límites más
estrictos a las construcciones residenciales y comerciales en las zonas
de peligro, como planicies vulnerables a las inundaciones, laderas propensas
a los deslizamientos o zonas de fallas geológicas. Los códigos
de construcción deberían asegurar que los edificios fueran
más resistentes y que la infraestructura pudiera mantener los servicios
indispensables en los casos de desastre. También habría que
adoptar prácticas ambientales más racionales, en particular
respecto de la deforestación de las laderas y la protección
de los humedales. Además, como las personas viven en zonas expuestas
a desastres no por propia decisión sino debido a la pobreza, las
estrategias de prevención de los desastres, para ser real-mente
eficaces, deberían integrarse en las políticas generales
de desarrollo.
30. La experiencia del Decenio Internacional demuestra que una de las
claves de toda estrategia eficaz de prevención a largo plazo es
contar con unacooperación amplia, a la vez intersectorial e interdisciplinaria.
La campaña para reducir las emisiones de carbono y la velocidad
del calentamiento de la Tierra son ejemplos de lo que se puede lograr con
esa cooperación. Colaborando estrechamente y guiados por el consenso
especializado alcanzado en el Grupo Interguberna-mental de Expertos sobre
el Cambio Climático, la comuni-dad científica y los gobiernos
nacionales y locales, conjun-tamente con las organizaciones no gubernamentales,
han sido sumamente eficientes en la tarea de alertar a la comuni-dad internacional
acerca de las amenazas que entraña el calentamiento de la Tierra.
31. En este caso también tenemos sobradas pruebas de los beneficios
de la prevención. A pesar de su gravedad, las inundaciones que sufrió
China el año pasado habrían causado muchas más víctimas
si en los últimos años no se hubieran llevado a cabo en ese
país amplias actividades de prevención de desastres. Las
inundaciones de 1931 y 1954, de escala similar, causaron más de
140,000 y 33,000 muertes, respectivamente, mientras que la de 1998 causó
3,000. Otro ejemplo a este respecto es el del huracán Mitch, que
causó entre 150 y 200 víctimas en una aldea de Hondu-ras
y ninguna en otra aldea igualmente expuesta en que se había venido
llevando a cabo un programa experimental de reducción de los efectos
de los desastres.
32. No obstante, no debemos subestimar los retos que enfrentamos. En
algunas zonas, sigue haciendo falta un consenso científico amplio
sobre diversas cuestiones fundamentales y siguen en pie muchos interrogantes.
El problema no suele radicar en una falta de consenso de los científicos,
sino en la necesidad de convencer a los gobier-nos de que deben resistir
las presiones de los intereses creados que se oponen al cambio.
33. La falta de los recursos es un problema generalizado. Algunos gobiernos,
particularmente en los países en desa-rrollo más pobres,
sencillamente no tienen los fondos necesarios para ejecutar los principales
programas de reducción de los riesgos y prevención de los
desastres. En ese ámbito, la asistencia internacional es funda-mental.
Además, como los programas de preparación y prevención
pueden reducir radicalmente las necesidades futuras de ayuda humanitaria
y de recursos para la reconstrucción, esa asistencia es sumamente
eficaz en función de sus costos.
34. La educación es indispensable, y no sólo en las escuelas.
Durante largos años, muchos gobiernos naciona-les y comunidades
locales han adoptado, con resultados satisfactorios, sus propias estrategias
de reducción de riesgos y mitigación de los efectos de los
desastres. Conven-dría promover formas de intercambiar esos conocimientos
y de integrarlos en el saber de la comunidad científica y en la
experiencia práctica de las organizaciones no guberna-mentales.
35. Por todos esos motivos, es fundamental que prosiga la labor innovadora
llevada a cabo en el marco del Decenio Internacional para la Reducción
de los Desastres Naturales. En julio de 1999, el Foro del Programa del
Decenio estableció una estrategia para el nuevo milenio: “Un mundo
más seguro para el siglo XXI: reducción de los riesgos y
de los desastres”. Esa estrategia cuenta con todo mi apoyo.
Prevención de las guerras
36. Para las Naciones Unidas no hay objetivo más noble, compromiso
más firme ni ambición mayor que prevenir los conflictos armados.
Las principales estrategias a corto y a mediano plazo para evitar que los
conflictos no violentos se conviertan en guerras o evitar que vuelvan a
estallar viejas guerras son la diplomacia preventiva, el despliegue preventivo
y el desarme preventivo. La “consolidación de paz después
de los conflictos” es un sistema normativo amplio que abarca todas esas
y otras iniciativas. En las estrategias de prevención a más
largo plazo se abordan las causas fundamentales de los conflictos armados.
37. Se trate de labores de mediación, conciliación o
negociación, la diplomacia preventiva suele ser no coerciti-va,
poco visible y confidencial. La mayor parte de sus discretos logros no
se pregona; de hecho, la diplomacia preventiva es víctima de la
ironía de que, si es eficaz, no pasa nada. A veces, la necesidad
de mantener su carácter confidencial impide dar a conocer algunostriunfos
diplomá-ticos. Como dijo una vez U Thant, ex Secretario General,
“de una operación de buenos oficios perfecta no se oye hablar hasta
que concluye satisfactoriamente, y a veces incluso pasa totalmente inadvertida”.
Así pues, no es de sorprender que la diplomacia preventiva rara
vez goce del reconocimiento del público en general.
38. En algunas situaciones problemáticas, la sola presen-cia
de un Representante Especial del Secretario General competente y experimentado
puede evitar que aumente la tensión; en otros, puede hacer falta
una participación más activa. En septiembre y octubre de
1998, las intervenciones de mi Enviado Especial para el Afganistán
evitaron que el aumento de la tensión entre el Irán y el
Afganistán desembo-cara en una guerra. Poco dieron a conocer los
medios de información de esa misión de vital importancia;
sin embar-go, su costo fue insignificante y logró evitar lo que
podría haber acarreado una enorme pérdida de vidas humanas.
39. La diplomacia preventiva no es una prerrogativa limitada a los
funcionarios. Tanto particulares como organizaciones nacionales e internacionales
de la sociedad civil han venido desempeñando una función
cada vez más activa en la prevención, las negociaciones y
la solución de los conflictos. La denominada “diplomacia ciudadana”
a veces allana el camino a la concertación posterior de acuerdos
oficiales. Por ejemplo, en junio de 1994 la visita a Pyongyang del ex Presidente
Jimmy Carter de los Estados Unidos ayudó a resolver una crisis en
relación con el programa de armas nucleares de la República
Popular Democrática de Corea y puso en marcha un proceso que, en
octubre de ese año, culminó en un acuerdo entre ese país
y los Estados Unidos. En el proceso de paz del Oriente Medio, un pequeño
instituto de investigación noruego cumplió la función
inicial fundamental de preparar el terreno para el Acuerdo de Oslo de 1993.
40. Para afrontar las situaciones inestables que podrían desembocar
en enfrentamientos violentos, los gobiernos colaboran cada vez más
con diversas organizaciones de la sociedad civil para reducir las tensiones
y encontrar solucio-nes creativas para problemas muchas veces profundamente
arraigados. En Fiji, por ejemplo, la colaboración entre las organizaciones
no gubernamentales y las autoridades oficiales, con la ayuda de la diplomacia
discreta de ciertos Estados de la región, culminó en la promulgación
de una nueva constitución y evitó lo que muchos observadores
consideraban una posibilidad real de conflicto violento.
41. La alerta temprana también es un componente funda-mental
de las estrategias de prevención; hemos aumentado progresiva-mente
nuestra capacidad a ese respecto a menudo en colaboración con organizaciones
regionales como la Organización de la Unidad Africana. No obstante,
el hecho de que la comunidad internacional no interviniera eficaz-mente
en Rwanda y en otras partes del mundo no obedeció a una falta de
alerta. En el caso de Rwanda, faltó voluntad política para
hacer uso de la fuerza en respuesta al genoci-dio. Los motivos principales
fueron la renuencia de los Estados Miembros a poner sus fuerzas en peligro
en un conflicto en el que no parecían estar en juego intereses fundamentales,
la preocupación por los costos que ello entrañaba y las dudas,
después de lo ocurrido en Somalia, de que la intervención
diera resultado.
42. El despliegue preventivo y el desarme preventivo son complementos
de la diplomacia preventiva. Al igual que el mantenimiento de la paz, el
despliegue preventivo tiene por objeto tender una línea de contención
que evite el estallido de los conflictos y fomente la confianza en las
zonas de tensión o entre comunidades extremadamente polarizadas.
Hasta la fecha, el único caso que ilustra lo primero ha sido la
misión de las Naciones Unidas a la ex República Yugos-lava
de Macedonia. Se ha examinado la posibilidad de recurrir a ese tipo de
despliegue en otros conflictos; se trata de una opción preventiva
que no se ha utilizado lo suficiente pero que podría ser sumamente
valiosa.
43. El desarme preventivo tiene por objeto reducir el número
de armas pequeñas y ligeras en las regiones en que puedan surgir
conflictos. En El Salvador, Mozambique y otros países, esa tarea
ha entrañado desmovilizar a las fuerzas en pugna y reunir y destruir
sus armas como parte de la aplicación de un acuerdo generalde paz.
Al destruir las armas de ayer se impide su utilización en las guerras
de mañana.
44. Las actividades de desarme preventivo también apuntan cada
vez más a reducir el tráfico de las armas pequeñas
y ligeras, que son las únicas que se utilizan en la mayor parte
de los conflictos armados de hoy. Aunque esas armas no causan la guerra,
pueden aumentar drásticamente el número de víctimas
y la duración de los conflictos. Apoyo enérgicamente las
diversas iniciativas que han puesto en marcha las Naciones Unidas y diversas
organizaciones regionales y coaliciones de organizaciones no gubernamen-tales
para poner freno a ese tráfico de efecto mortal.
45. Lo que ha llegado a denominarse consolidación de la paz
después de los conflictos es una importante innovación relativamente
reciente de la estrategia de prevención. En el decenio de 1990,
las Naciones Unidas formularon un enfoque más integral para la aplicación
de los acuerdos generales de paz que negociaban. De Namibia a Guatemala,
la consolidación de la paz después de los conflictos ha entrañado
la colaboración de grupos interinstitucionales con organizaciones
no gubernamentales y grupos locales de ciudadanos para ayudar a proporcionar
socorro en caso de emergencia, desmovilizar a los combatientes, remover
minas, organizar elecciones, establecer fuerzas de policía imparciales
y poner en marcha actividades de desarrollo a más largo plazo. Esa
estrategia general se basa en la hipótesis de que la seguridad humana,
el buen gobierno, el desarrollo equitativo y el respeto de los derechos
humanos son elementos interdependientes que se apoyan entre sí.
46. En particular, la consolidación de la paz después
de los conflictos es importante porque hoy es preciso aplicar muchos más
acuerdos de paz que antes. De hecho, en el decenio de 1990 se ha firmado
tres veces más acuerdos que en los tres decenios anteriores. Algunos
han fracasado, a menudo con gran publicidad, pero la mayor parte sigue
vigente.
47. Mediante las estrategias de prevención a largo plazo que
abordan las causas fundamentales de los conflictos, sepretende evitar que
siquiera lleguen a plantearse conflictos destructivos. En esas estrategias
se adopta el mismo enfoque integral de prevención que caracteriza
a la consolidación de la paz después de los conflictos. Ello
se refleja en el estudio preparado recientemente por la Universidad de
las Naciones Unidas en el que se llega a la conclusión de que un
gobierno que incluya a todos los sectores es la mejor ga-rantía
contra los conflictos internos violentos. Esa inclusividad exige que todos
los grupos importantes de la sociedad participen en sus instituciones principales:
el gobierno, la administración, la policía y las fuerzas
arma-das.
48. Estas conclusiones coinciden con la denominada “tesis de la paz
democrática”, según la cual las sociedades demo-cráticas
rara vez libran guerras entre sí y tienen bajos niveles de violencia
interna en comparación con las socieda-des no democráticas.
El primer postulado sigue siendo objeto de intensos debates entre los estudiosos,
en parte debido a los significados cambiantes de “democracia” en el tiempo
y en la geografía. Sin embargo, el segundo es menos controvertido:
en esencia, la democracia es una forma no violenta de resolver los conflictos
internos.
49. La prevención a largo plazo abarca demasiadas estrategias
para que pueda examinarse en detalle en el presente ensayo. Me limitaré
a destacar tres estrategias que vale la pena considerar, aunque hasta ahora
hayan atraído relativamente poca atención en la comunidad
internacional.
50. En primer lugar, la comunidad internacional debe esforzarse más
por promover, en los Estados propensos a los conflictos, políticas
que aumenten la seguridad y estén centradas en el ser humano. El
desarrollo equitativo y sostenible es una condición necesaria para
la seguridad, pero un nivel mínimo de seguridad también es
un requisito del desarrollo; no es lógico tratar de lograr uno sin
el otro. Protegerse de la violencia organizada es una preocupación
prioritaria de todas las personas en todas partes, por lo que la determina-ción
de responsabilida-des y la transparencia democráticas en el sector
de la seguridad merecen un mayor apoyo y aliento de losEstados donantes
y de las institucio-nes financieras internacionales. Además, como
la enorme mayoría de los conflictos armados actuales ocurren dentro
de los Estados y no entre ellos, en muchos casos tiene sentido, desde el
punto de vista de la seguridad, reasignar parte de los recursos que se
destinan a dispendiosos progra-mas de defensa externa a iniciativas de
costo relativamente bajo encaminadas a promover la seguridad humana y,
por ende, la seguridad nacional.
51. En segundo lugar, habría que esforzarse más por lograr
que las políticas de desarrollo no exacerbaran el riesgo de conflictos,
por ejemplo aumentando la desigual-dad entre los grupos sociales. En ese
contexto, habría que estudiar más a fondo la idea de evaluar
los efectos de esas políticas en términos de conflicto. Mediante
consultas con una amplia gama de partes interesadas, esas evaluaciones
tienen por objeto velar por que determinadas políticas de desarrollo
o de gobierno, en el peor de los casos, no com-prometan la seguridad y,
en el mejor de los casos, contribu-yan a reforzarla. Estas evaluaciones
utilizan como modelo los procesos ya establecidos de evaluación
de los efectos en el medio ambiente que se aplican en relación con
los principales proyectos de desarrollo y de la industria extrac-tiva de
muchos países.
52. En tercer lugar, la evolución de la realidad económica
mundial lanza nuevos retos y brinda nuevas oportunidades. En el último
decenio ha seguido disminuyendo la asistencia para el desarrollo y, al
mismo tiempo, han aumentado considerablemente las corrientes de capital
privado hacia el mundo en desarrollo. Ello ha reducido la influencia relativa
de los Estados y las instituciones internacionales donantes en los países
en desarrollo y aumentado la presen-cia de las empresas internacionales.
El sector privado y la seguridad están vinculados de muchas maneras;
la más evidente es la estrecha correlación entre los mercados
prósperos y la seguridad de los seres humanos. AhoraEs necesario
promover el buen gobierno, que entraña promover el estado de derecho,
la tolerancia de las minorías y de la oposición, procesos
políticos transparentes, un poder judicial independiente, una policía
imparcial... bien, las empresas mundiales no tienen por qué limitarse
a alabar las virtudes del mercado. Si prestan un apoyo activo al mejoramiento
de las políticas de buen gobierno pueden promover entornos en que
prosperen tanto los mercados como la seguridad de los seres humanos.
53. La característica común de casi todas las políticas
de prevención de los conflictos es la necesidad de promover lo que
en las Naciones Unidas denominamos buen gobierno. En la práctica,
el buen gobierno entraña la promoción del estado de derecho,
la tolerancia de los grupos minoritarios y de la oposición, procesos
políticos transparentes, un poder judicial independiente, un cuerpo
de policía imparcial, fuerzas armadas estrictamente sometidas al
control civil, una prensa libre, instituciones dinámicas de la sociedad
civil y elecciones trascendentes. Por sobre todas las cosas, el buen gobierno
entraña el respeto de los derechos humanos.
54. No obstante, no debemos aceptar la ilusión de que la prevención
sea una panacea o de que, con más recursos, las políticas
de prevención puedan garantizar la paz. La filoso-fía de
la prevención se basa en la presunción de que se obra de
buena fe y en la creencia de que los gobiernos tratarán de poner
el bienestar general del pueblo por encima de intereses sectoriales mezquinos.
Lamentablemente, sabemos que no suele ocurrir así. De hecho, muchas
condiciones necesarias para el buen gobierno que revisten particular importancia
para la prevención están en total contradicción con
las estrategias de supervivencia de algunos de los gobiernos más
propensos a los conflictos.
55. Aunque a veces es útil ofrecer incentivos para una reforma
paulatina, no es esto algo que la comunidad interna-cional haga a menudo
ni con particular eficacia. La perspec-tiva de una asociación más
estrecha con la Unión Europeaha sido sumamente útil para
promover la tolerancia y la reforma institucional en varios países
de Europa central y oriental, pero hay pocos o ningún proceso equivalente
en el plano mundial.
56. El que puedan fracasar incluso las mejores estrategias de prevención
significa que nunca podremos estar total-mente a salvo del flagelo
de la guerra. De ello se desprende que, en el futuro previsible, la comunidad
internacional deberá estar siempre preparada para intervenir en
el ámbito político y, de ser necesario, también en
el militar, para contener, refrenar y, en última instancia, resolver
los conflictos de los que se haya perdido el control. Para ello se necesita
un sistema de seguridad colectiva que funcione mejor que el actual. Más
que nada, para alcanzarlo, hará falta una mayor voluntad de intervenir
a fin de impedir violaciones graves de los derechos humanos.
57. La existencia de una voluntad demostrable de tomar medidas concretas
en esas circunstancias promoverá, a su vez, el objetivo de la prevención
al potenciar la disuasión. Incluso gobernantes más represivos
ponen a prueba los límites de su impunidad, el extremo hasta el
cual pueden desgarrar la trama de la conciencia humana antes de provo-car
una respuesta indignada del exterior. Cuanto más eficaz sea la comunidad
internacional para truncar sus cálculos destructivos, más
vidas podrán salvarse.
58. Naturalmente, la seguridad colectiva en el sistema internacional
incumbe al Consejo de Seguridad, y responder a las crisis y a las situaciones
de emergencia siempre será uno de los aspectos más importantes
de sus actividades. Ahora bien, como nos recuerda el Artículo 1
de la Carta, uno de los propósitos de la Naciones Unidas es tomar
“medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz”.
No obstante, el criterio predominante que ha aplicado el Consejo de Seguridad
para hacer frente a los conflictos a lo largo de los años no ha
sido de preven-ción, sino de reacción. Sin embargo, últimamente
el Consejo ha demostrado más interés en ocuparse de cuestiones
de prevención. Ello ha quedado de manifiesto en el amplio debate
celebrado por el Consejo respecto de la consolida-ción de la paz
después de los conflictos y en su respuesta a mi informe sobre las
causas de los conflictos y la promo-ción de una paz duradera y un
desarrollo sostenible en África, en el que se propugnaba una serie
de medidas de prevención de conflictos.
59. Me felicito sobremanera de esta evolución de los acontecimientos.
El año próximo me propongo reanudar con los miembros del
Consejo el diálogo sobre prevención, iniciado en el primer
retiro dedicado a los miembros del Consejo que convoqué en junio
de 1999.
* * * * *
60. Hoy en día, nadie discute que es más eficaz y econó-mico
prevenir una crisis que reaccionar ante una crisis declarada. Sin embargo,
nuestras actitudes y prácticas políticas y de organización
siguen apuntando mucho más a la reacción que a la prevención.
Como dice un antiguo proverbio, es más fácil conseguir dinero
para un ataúd que para remedios.
61. Por los motivos que he indicado, la transición de una cultura
de reacción a una cultura de prevención no será fácil,
pero el que nuestra tarea sea difícil no la hace menos indispensable.
La guerra y los desastres naturales son las principales amenazas para la
seguridad de los seres huma-nos y las comunidades humanas de todo el mundo.
Nuestro solemne deber para con las generaciones futuras es reducir esas
amenazas. Sabemos lo que se debe hacer. Lo que necesitamos es la visión
y la voluntad política necesarias para hacerlo.
PAGINA PRINCIPAL
DEL CENTRO DE INFORMACION
