INTERVENCIÓN DEL EMBAJADOR JUAN MANUEL
GÓMEZ-ROBLEDO, REPRESENTANTE PERMANENTE ALTERNO DE MÉXICO, EN EL DEBATE
SOBRE EL INFORME DEL SECRETARIO GENERAL
CLUSTER II. Libertad
para vivir sin Temor.
Nueva York, N. Y., 22 de abril de 2005
En primer término, México
desea expresar su más firme respaldo al llamado del Secretario General a
fin de que los Estados firmen o se adhieran a los tratados que menciona
en su Informe y, en ese sentido, felicita al Secretario Kofi Annan por
la organización del acto “Tratados 2005”, a desarrollarse en paralelo a
la Cumbre de septiembre.
Cumplimiento del Tratado
sobre no Proliferación de Armas Nucleares, de la Convención sobre armas
biológicas y toxínicas (CAB) y la Convención sobre armas químicas (CAQ).
En la Cumbre se debe reiterar
el compromiso de la Declaración del Milenio sobre la necesidad de:
“esforzarnos por eliminar las armas de destrucción en masa, en
particular las armas nucleares, y mantener abiertas todas las opciones
para alcanzar esa meta, incluida la posibilidad de convocar una
conferencia internacional para determinar formas adecuadas de eliminar
los peligros nucleares”.
Para mantener la vigencia del
TNP como fundamento del régimen de no proliferación se requiere, además
de continuar la promoción de su universalización, el fortalecimiento de
las facultades de verificación del Organismo Internacional de Energía
Atómica. Sin embargo, éstas no deben afectar el derecho de los Estados a
un uso pacífico de la energía nuclear bajo estrictas medidas de
vigilancia y verificación.
México reconoce la urgencia
de controlar eficazmente a los actores no estatales, incluidos grupos
terroristas, en materia de no proliferación. En ese sentido, los marcos
jurídicos existentes resultan claramente insuficientes de ahí la
relevancia de enfoques novedosos como el de la resolución 1540 del
Consejo de Seguridad así como de mecanismos ad hoc del tipo de la
Iniciativa en la lucha contra la Proliferación (PSI, por sus siglas en
inglés). Lo anterior, por supuesto, no altera nuestra preocupación por
la creciente tendencia del Consejo de Seguridad de actuar a la manera de
un legislador mundial, sin tener en cuenta las reuniones de los Estados
parte en tal o cual tratado.
Armas pequeñas y ligeras.
Es necesario negociar los
instrumentos jurídicos vinculantes que regulen todos los aspectos que
inciden en las transferencias de este tipo de armas; fabricantes y
exportadores deben estar sujetos a reglas precisas que impidan las
transferencias ilícitas. Respaldamos el trabajo del Grupo de Trabajo que
encabeza el embajador Thalman de Suiza.
Podemos conseguir estos
instrumentos jurídicos en un tiempo relativamente breve; existen
suficientes antecedentes, tanto en el ámbito de la OEA, como a través de
las negociaciones que resultaron en la Convención de Palermo y su
Protocolo adicional.
Lucha contra el
terrorismo.
Con la reciente adopción de
la Convención Internacional para la Represión de los Actos de Terrorismo
Nuclear que esperamos entre en vigor lo más pronto posible, no sólo se
atendió una de las recomendaciones específicas del Informe del
Secretario sino que se dio un paso significativo para fortalecer la
seguridad internacional.
Es motivo especial de
satisfacción para México que el día de ayer durante el 61 período de la
Comisión de Derechos Humanos se aprobó la resolución mediante la cual se
crea la figura del relator especial para promover y proteger los
derechos humanos en la lucha contra el terrorismo.
Queda por supuesto la meta de
reiniciar, con bríos renovados, la negociación de la Convención general
en la materia.
Convenciones sobre crimen
organizado y corrupción.
Respecto a la lucha contra la
delincuencia organizada, y aunque esté, en cierta circunstancias
estrechamente vinculado con el terrorismo, consideramos que esta
cuestión debiera ser un punto separado de las recomendaciones que serán
adoptadas por los Jefes de Estado y de Gobierno en septiembre de 2005.
Uso preventivo de la
fuerza ante amenazas latentes o no inminentes.
1. Los cinco criterios
mencionados por el Secretario General (par. 126) intentan responder a la
conveniencia política, mas no jurídica, de establecer parámetros que den
legitimidad a la decisión de recurrir al uso de la fuerza en el marco
del Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas. Ello fue planteado
también por el informe de Panel de Alto Nivel (par. 207 y recomendación
56).
2. De ser adoptados, estos
criterios deberían acompañar toda decisión del Consejo de Seguridad,
incluso cuando llegase a autorizar la fuerza ante amenazas latentes o no
inminentes. En otras palabras, tales criterios servirían para explicar
una decisión de recurso al uso de la fuerza, ya sea para poner fin a un
acto de agresión o quebrantamiento de la paz o para prevenir el
surgimiento de las amenazas a la paz y la seguridad internacionales que
determine el Consejo conforme a sus atribuciones.
3. Estos criterios no
modifican el derecho internacional convencional y consuetudinario que
rige el uso de la fuerza en la aplicación y operación del sistema de
seguridad colectiva. No inciden en la cuestión de la legalidad de la
acción del Consejo de Seguridad, la cual se rige por la Carta.
4. A final de cuentas, si
entre los propósitos de las Naciones Unidas está el “(…) tomar medidas
colectivas eficaces para prevenir y eliminar las amenazas a la paz (…)”
(Artículo 1(1) de la Carta), está fuera de discusión que el Consejo de
Seguridad, en quien hemos depositado el monopolio del uso de la fuerza,
tiene las facultades necesarias y suficientes para decidir sobre el uso
de la fuerza, aún frente a amenazas latentes o no inminentes.
5. Los criterios propuestos
tienen, sin embargo, la inmensa utilidad de alentar a que los miembros
del Consejo de Seguridad motiven sus decisiones y con ello lograr que el
proceso de toma de decisiones sea más transparente y se ajuste al
enfoque de rendición de cuentas de los miembros y, por ende, se dé mayor
legitimidad a las acciones del Consejo. Buscan generar un método de
razonamiento para que los miembros de las Naciones Unidas comprueben que
el proceso de toma de decisiones fue lógico y sensato y que, en efecto,
el uso de la fuerza representó, realmente, el último o caso el único
recurso disponible para la comunidad internacional.
6. Tales criterios deben
utilizarse también en los casos en que el Consejo de Seguridad autorice
el uso de la fuerza en aplicación del concepto de “responsabilidad de
proteger”, tal como lo señala el Secretario General en su Informe (par.
135). Con ello se colma una laguna del Informe del Panel de Alto Nivel,
en la medida que no era enteramente claro que los criterios de
legitimidad se aplicaran también en el contexto de la invocación de la
obligación colectiva de proteger.
7. Para México, corresponde a
la Asamblea General la elaboración de la resolución que codifique dichos
criterios de legitimidad. No sería la primera vez que la Asamblea
General codifique y formule principios que luego deba aplicar el Consejo
de Seguridad. En el pasado, la Asamblea General ha aprobado
declaraciones solemnes, interpretativas de la Carta, y que constituyen
elementos de guía en los que se podría basar el Consejo de Seguridad
para ejecutar su mandato conforme a la Carta. Ejemplos de ello son: la
Declaración sobre los principios de derecho internacional referentes a
las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de
conformidad con la Carta de las Naciones Unidas (resolución 2625 de
1970); la resolución 3314 de 1974 mediante la cual aprobó la definición
de la agresión; la Declaración de Manila sobre el arreglo pacífico de
las controversias (Anexa a la resolución 37/10 de 1982), entre otras.
Legítima defensa (Artículo
51 de la Carta).
8. México reconoce la
realidad del nuevo contexto que afecta al sistema internacional. Es una
realidad que el alto grado de desarrollo técnico facilita que las armas
de destrucción masiva se propaguen de manera más rápida y sencilla; así
como la amenaza, a nivel mundial, que constituyen los actores no
estatales que realizan actos terroristas. La posibilidad de que ese tipo
de actores estatales obtengan de manera ilícita materiales nucleares,
biológicos o químicos ya no pertenece más al ámbito de la ciencia
ficción.
9. Como resultado de los
ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, la Organización actuó
de forma rápida ante la amenaza que representó un ataque de proporciones
idénticas a un ataque armado, si bien con diferencias notables, pero
suficiente para permitir la invocación del derecho a la legítima
defensa, conforme a la Carta de las Naciones Unidas. El Consejo de
Seguridad adoptó las Resoluciones 1368 (2001) y 1373 (2001), en las que
se incorporó en su parte preambular claras referencias al derecho de la
legítima defensa.
El lugar que estas y otras
resoluciones asignaron a la legítima defensa es indicativo de la
vigencia de una norma que antecede a la creación del derecho
internacional contemporáneo y que tiene su origen en el nacimiento del
Estado Nación de la paz de Westfalia. (Droit naturel, reza el
texto francés del artículo 51 de la Carta.) Por ello, felicitamos al
Secretario General por haber llegado a la conclusión de conservar, sin
enmienda alguna, el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas. Ante
el contexto actual, ello es lo correcto conforme al estado del Derecho
internacional vigente, a la práctica de los Estados y a la
jurisprudencia internacional.
10. No obstante,
contrariamente a lo dicho por el Panel de Alto Nivel y el Secretario
General, el debate en torno a la supuesta existencia del derecho de la
legítima defensa ante un ataque inminente, es decir sin que el ataque
armado haya ocurrido, está lejos de haberse zanjado. El debate en torno
a estas cuestiones se ha ventilado en distintas épocas durante la vida
de las Naciones Unidas y no solamente durante la presente coyuntura
política.
El debate no sólo se ha dado
ex post facto en ciertas situaciones especificas, sino que se ha
extendido al ámbito de negociaciones cada vez que la Asamblea General ha
discutido cuestiones sobre el uso de la fuerza, y en particular, de
resoluciones solemnes y de autoridad interpretativa de la Carta, como la
2625 de 1970 o la Declaración de 1987 sobre la abstención de la amenaza
o de la utilización de la utilización de la fuerza.
11. El punto de partida para
cualquier examen de esta cuestión es la Carta las Naciones Unidas.
Cualquier intento de deducir una norma consuetudinaria en esta materia
se enfrenta a un umbral probatorio sumamente alto que debe satisfacerse
a partir de un examen riguroso de la práctica de los Estados y la
existencia de la opinio iuris, en virtud de la presunción sobre
la cual se asienta la Carta de las Naciones Unidas, en favor de la
prohibición general de la amenaza del uso o el uso de la fuerza, como lo
prevé su Artículo 2(4) y el cual refleja una norma de ius cogens,
usando la terminología de la Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados. Las únicas excepciones a esa norma de carácter imperativo
establecidas en la Carta son el uso de la fuerza que detenta el Consejo
de Seguridad y la legítima defensa en caso de ataque armado. Como
conclusión, la tendencia en la práctica y la jurisprudencia
internacional ha sido la de interpretar el Artículo 51 stricto
sensu y no lato sensu.
El Artículo 51 señala con
toda claridad que “Ninguna disposición de esta Carta menoscabará el
derecho inmanente a la legítima defensa, individual o colectiva, ante un
ataque armado contra un Miembro de Naciones Unidas(…).” El ataque armado
ha sido calificado por la Corte Internacional de Justicia en el caso
Nicaragua como la forma más grave del uso de la fuerza (most grave
form of the use of force).
12. La corriente doctrinaria
que favorece la legítima defensa ante un ataque inminente ha
argumentado, entre otras cosas, que, por tratarse de un derecho
inmanente (inherent, naturel), los Estados cuentan con un amplio
margen de apreciación para defenderse, incluso ante ataques que no se
han producido. No obstante, ello ignora la clara referencia en el
Artículo 51 de la Carta sobre la existencia de un ataque armado como
requisito sine qua non para el ejercicio de la legítima defensa.
13. Por ello, son
preocupantes las conclusiones a las que arriba en su informe el
Secretario General, quien respalda sus comentarios en el punto de vista
de algunos juristas (lawyers) para sostener la existencia del
supuesto derecho a la legítima defensa ante un ataque inminente. ¿A qué
juristas se refiere el Secretario General? Tal apreciación sobre el
estado del derecho internacional vigente y de la doctrina jurídica es
errónea. En sus conclusiones se percibe, de manera notable, que se
descuidó someterla a un examen riguroso. Adicionalmente, no suministran
prueba o argumentos jurídicos para sustentar sus aseveraciones.
14. Habría que agregar que
una debilidad adicional a lo dicho por el Secretario General en su
Informe, es que atribuye demasiado énfasis a lo establecido por algunos
juristas (Lawyers) sin reconocer que entre las fuentes de derecho
internacional enumeradas en el Artículo 38(1)(d) del Estatuto de la
Corte Internacional de Justicia, las doctrinas de los publicistas de
mayor competencia de las distintas naciones, sólo reviste un medio
auxiliar (y no principal) para la determinación de las reglas de
derecho.
15. Peor aún y más temerarias
resultan las conclusiones del Panel de Alto Nivel sobre el supuesto
derecho a la legítima defensa ante un ataque inminente. El Panel en el
párrafo 188 de su informe indicó que “(…) según un principio de derecho
internacional bien establecido (long- established international
law), el Estado amenazado puede recurrir a la acción militar siempre
que la amenaza de agresión sea inminente, no haya otro medio de
impedirla y la acción sea proporcional.”
16. En nuestra opinión, la
supuesta existencia de una norma consuetudinaria internacional en
materia de la legítima defensa ante un ataque inminente es simplemente
insostenible. El principio al que alude el Panel de Alto Nivel refleja
la formulación clásica de los juristas partidarios de la existencia de
la legítima defensa anticipada ante amenazas inminentes y que se
desprende directamente de la tesis del ex – Secretario de Estado
norteamericano, Daniel Webster, formulada a partir del incidente
Carolina de 1837. Hay que agregar, que el incidente Carolina no ha sido
objeto de determinación judicial que permita deducir la existencia de
ese supuesto derecho.
17. La determinación del
Panel margina por completo el contenido de la práctica de los Estados en
la materia e ignora el rechazo de los Miembros de las Naciones Unidas
cuando en escasas ocasiones ciertos Estados han invocado el supuesto
derecho a legítima defensa ante un ataque inminente.
No es posible extraer ninguna
conclusión definitiva de la práctica de los Estados sobre la existencia
del derecho a legítima defensa ante un ataque inminente, y ello es aún
más difícil respecto a cualquier conclusión que se intente deducir
respecto a la existencia de una opinio iuris en la materia.
18. Desde luego, no ignoramos
que la jurisprudencia internacional relativa al artículo 51 ha
interpretado el alcance (ratione materiae) del concepto del “ataque
armado.” La Corte Internacional de Justicia en el caso Nicaragua
consideró como ataque armado la escala de las acciones beligerantes de
las bandas armadas y fuerzas irregulares que incursionaban en el
territorio de Nicaragua. En el reciente caso de las Plataformas de
Petróleo (Irán v. Estados Unidos) en 2003 se deduce que la Corte aceptó
una reducción significativa del umbral para establecer la existencia de
un ataque armado al señalar que “The Court does not exclude the
possibility that the mining of a single military vessel might be
sufficient to bring into play the inherent right of self- defence”.
19. Sin embargo, no puede
decirse lo mismo respecto del alcance de la noción de ataque armado
ratione temporis. La práctica reciente en las Naciones Unidas, a
través de las Resoluciones 1368 (2001) y 1373 (2001) del Consejo de
Seguridad, indica que ha quedado confirmada la absoluta necesidad de un
ataque armado ya perpetrado para el ejercicio de la legítima defensa. Si
acaso, el efecto de las resoluciones del Consejo de Seguridad fue
ampliar el alcance del término “ataque armado” respecto a la forma de
atribución al Estado que perpetró la agresión para efectos de la
imputación del acto ilícito (resolución 1387 (2001)). Podría
considerarse, entonces, como una ampliación en la atribución del ataque
armado (ratione personae) para incluir ahora a los Estados que
dan abrigo en sus territorios a entidades terroristas responsables del
ataque. Pero, aún en ese caso, el Consejo de Seguridad sintió la
necesidad de establecer el vínculo con un Estado, pues el derecho
internacional no permite todavía poner en funcionamiento el sistema de
seguridad colectiva previsto en la Carta para hacer frente a actores no
estatales.
20. De aceptar la conclusión
del Secretario General nos enfrentaríamos al dilema cómo establecer con
claridad la línea que separa a un ataque inminente de uno latente. Los
peligros son obvios y el de abuso de derecho es una de su más visibles
expresiones de los riesgos que entraña lo dicho por el Secretario
General.
Sanciones del Consejo de
Seguridad.
La aplicación de sanciones
debe prever mecanismos de vigilancia viables, valorar las consecuencias
humanitarias y, en la medida de lo posible, debe optarse por sanciones
limitadas, con un plazo definido. México estima que ante todo debe
reducirse el impacto sobre la población civil; en ese sentido la
posibilidad de sanciones contra personas y entidades específicas ha
probado ser una buena opción.
Respecto al trabajo de los
Comités de Sanciones, la labor de estos comités desborda con mucho la
capacidad de atención detallada y especializada que requieren de los
miembros del Consejo de Seguridad por no mencionar las limitaciones
presupuestales del secretariado para la contratación de expertos de
apoyo. Baste recordar dos ejemplos: las dificultades para la creación de
la Dirección Ejecutiva del Comité de la Lucha contra el Terrorismo y los
cuellos de botella que generó la voluminosa carga que tenía el
desaparecido Comité 661 en el ámbito del complejo sistema de sanciones
contra Irak. Mucho se ha avanzado en la cuestión de las llamadas
sanciones inteligentes, pero el problema que enfrentamos es uno de
capacidad institucional limitada.
Operaciones de
mantenimiento de la paz.
El aumento sin precedentes de
las operaciones de mantenimiento de la paz (OMP) de las Naciones Unidas
constituye un enorme reto para la Organización y para sus Estados
miembros. En ese sentido, es importante, que se amplíe y fortalezca aún
más la cooperación entre nuestra Organización y las organizaciones
regionales en el ámbito del mantenimiento de la paz.
Es importante que dicha
cooperación se desarrolle sobre la base del principio de
complementariedad de esfuerzos, aprovechando las respectivas ventajas
comparativas, y de conformidad con los mandatos de cada organización.
Con respecto a la propuesta
del Secretario General (par. 112 del informe), en el sentido de que se
establezca "un sistema interrelacionado de medios de mantenimiento de la
paz que permita a las Naciones Unidas colaborar con las organizaciones
regionales pertinentes mediante alianzas previsibles y fiables", sería
importante contar con información más detallada sobre lo que se
propone.
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